Bestuurs(procesrecht) Aanbestedingsrecht Omgevingsrecht Vreemdelingenrecht

Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig

18-4-2012

David Duinkerke
Voor burgers is de wijze waarop zij behandeld worden tijdens besluitvormingsprocedures of tijdens klacht, bezwaar- of beroepsprocedures van grote betekenis voor de bereidheid om overheidsbesluiten te aanvaarden [1] en voor hun vertrouwen in de overheid [2]. De gedurende deze procedures ervaren eerlijkheid of rechtvaardigheid is essentieel voor de wijze waarop burgers de kwaliteit van hun relatie met overheid beoordelen. Al jaren wordt de reguliere, formele juridische behandeling van bezwaren en klachten gemiddeld gewaardeerd met het rapportcijfer 4,7 [3]. Dit rapportcijfer wordt in veel mindere mate bepaald door de uitkomst van die bezwaar- of klachtprocedures dan men doorgaans denkt [4]. In dit artikel wordt betoogd dat bestuursorganen dat rapportcijfer aanzienlijk kunnen verhogen door meer aandacht te hebben voor procedurele rechtvaardigheid.

Onzekerheid en rechtvaardigheid
Burgers weten over het algemeen niet of zij nu eigenlijk wel of niet recht hebben op een vergunning, subsidie, uitkering, etc. Zij zijn dus vaak onzeker over wat in het geval van een  besluitvormingsprocedure of een klacht-,  bezwaar- of beroepsprocedure een eerlijke uitkomst is. Vanuit deze onzekerheid gaan zij vervolgens op zoek naar andere aangrijpingspunten om te bepalen of wat het bestuursorgaan zegt over hun kansen op de vergunning, subsidie, uitkering, etc. nu wel of niet klopt [5]. Ze kijken dan naar de bejegening, de openheid en het respect waarmee zij worden behandeld. Bij een eerlijk en rechtvaardig verlopen procedure, beoordelen ze ook de uitkomst als eerlijker en rechtvaardiger en vice versa. Omdat burgers doorgaans te weinig kennis of informatie hebben om te kunnen beoordelen wat voor hen een rechtvaardige uitkomst is, weegt de ervaren procedurele rechtvaardigheid zwaar [6].

Procedurele rechtvaardigheid
In de binnenkort te verschijnen uitgave ‘Prettig Contact met de Overheid 4’ wordt het begrip procedurele rechtvaardigheid in relatie tot het overheidshandelen door professor Kees van den Bos omschreven als “hoe eerlijk en rechtvaardig burgers zich behandeld en bejegend voelen door de overheid, inclusief hoe eerlijk en rechtvaardig zij hun (formele of informele) interacties met overheidsambtenaren ervaren.”

Het eerste onderzoek naar procedurele rechtvaardigheid [7] stamt uit de jaren 70 van de vorige eeuw. In het Nederlandse bestuursrecht is procedurele rechtvaardigheid daarentegen pas echt naar voren gekomen tijdens de derde evaluatie van de Awb. Op grond van (internationaal) literatuuronderzoek concludeerden de onderzoekers dat “de tevredenheid van partijen over procedures vooral bepaald wordt door (in volgorde van prioriteit): een eerlijke procedure, een eerlijke uitkomst en de omvang van wat zij per saldo aan geld of goederen uit de procedure halen.”[8]
De Amerikaanse professor Allan Lind, één van de bekendste wetenschappers op het gebied van procedurele rechtvaardigheid, liet tijdens zijn lezing op 19 januari jl. aan de hand van zijn onderzoeken zien dat procedurele rechtvaardigheid voor iedereen belangrijk is, maar dat dit in het bijzonder geldt voor:
- mensen die persoonlijk geraakt worden door een beslissing
- mensen die het aan kennis en informatie omtrent de voor hen relevante regels of beleid ontbreekt
- mensen die getroffen worden door een negatieve uitkomst

Dat procedurele rechtvaardigheid des te belangrijker is voor mensen wanneer de uitkomst negatief voor hen is, komt volgens professor Van den Bos voort uit het feit dat negatieve beslissingen meer impact op mensen hebben dan positieve beslissingen.[9] Een eerlijke en rechtvaardige bejegening is in dergelijke gevallen nog belangrijker. Rechtvaardigheid stelt mensen in staat om met negatieve omstandigheden om te gaan. In onzekere, alarmerende situaties reageren burgers zeer negatief op een gebrek aan procedurele rechtvaardigheid.[10] Daarbij geeft professor Tom Tyler aan dat mensen erkennen dat ze niet altijd kunnen krijgen wat ze willen. Ze accepteren het ‘verliezen’ beter wanneer ze eerlijk behandeld worden.[11]
De wijze waarop burgers tijdens de besluitvormingsfase of een bezwaar- of beroepsprocedure behandeld worden, is vaak belangrijker dan de uitkomst van de zaak [12]. Procedurele rechtvaardigheid heeft effect op de mate waarin overheid en burger in staat zijn problemen of conflicten op te lossen en is van invloed op de houding van burgers ten opzichte van de overheid en de wet. Aandacht voor aspecten die de ervaren procedurele rechtvaardigheid bevorderen hebben gevolgen voor de waardering voor en het vertrouwen in de overheid en kan escalatie (bijvoorbeeld in de vorm van beroepsprocedures) voorkomen.

Toepassing door ambtenaren
Wat heeft de burger nodig om zich eerlijk en rechtvaardig behandeld te voelen [13] en wat kan de ambtenaar die zijn zaak behandelt of deel uitmaakt van een bezwaarcommissie doen om bij te dragen aan de door de burger ervaren procedurele rechtvaardigheid? Belangrijk is onder meer dat de burger op een goede en zorgvuldige manier geïnformeerd wil worden (accurate informatievoorziening) en respectvol behandeld willen worden. Met respect bejegend worden en serieus worden genomen kan leiden tot acceptatie van overheidsbesluiten en tot een meewerkende houding bij de betreffende burger. Het gaat erom serieus behandeld te worden als een persoon, niet als een dossier of nummer [14]. Ook willen burgers op dezelfde manier behandeld worden als zij in het verleden behandeld zijn (consistentie in de tijd) of hoe zij denken dat anderen behandeld worden (consistentie tussen personen). Heel belangrijk is verder dat zij hun mening hebben mogen geven over de wijze waarop beslissingen genomen worden (participatie in besluitvorming) en dat aan elke belanghebbende voldoende aandacht is geschonken (representativiteitsregel). Dit wordt wel het principe van ‘due consideration’ genoemd[15]. De burger, en zeker de moderne, mondige inwoner van Nederland, wil het idee krijgen dat er oprecht naar zijn mening wordt geluisterd. Het simpele feit dat het bestuursorgaan een hoorzitting organiseert betekent nog niet dat de burger zich daardoor gehoord voelt. Het gaat om de ervaring werkelijk gehoord en serieus genomen te worden[16]. De ambtenaar zal daarvoor actief moeten luisteren door ook samen te vatten wat hij hoort en goed door te vragen vanuit een open en geïnteresseerde houding.

De informele aanpak
Een praktische – en zeer succesvolle – uitwerking van het stimuleren van procedurele rechtvaardigheid in de besluitvormingsprocedures van de overheid wordt vormgegeven en gestimuleerd door het ministerie van BZK in de vorm van het project Prettig contact met de overheid. Inmiddels zijn er al meer dan 200 bestuursorganen aan het pionieren met deze informele aanpak. 

De reguliere procedure voor de behandeling van aanvragen, zienswijzen, bezwaren en klachten beperkt zich doorgaans tot het toepassen van de regels van de Awb en is daarmee een zeer formele, juridische en hoofdzakelijk schriftelijke procedure. In geval van de informele aanpak wordt in reactie op aanvragen, zienswijzen, klachten en bezwaren door het bestuursorgaan niet als automatisme de formele in de Awb voorgeschreven procedure in gang gezet, maar worden eerst twee vragen gesteld:
1. Welke vraag of welk probleem ligt aan de aanvraag, het bezwaar of de klacht ten grondslag?
2. Op welke manier kan die vraag het beste worden beantwoord of het probleem het beste worden aangepakt?

Hiervoor neemt de behandelend ambtenaar snel en persoonlijk contact op met de betrokken burger, waarbij zijn houding open, geïnteresseerd en oplossingsgericht is. De ambtenaar luistert en informeert en samen met de burger wordt gezocht naar een passende oplossing binnen de wettelijke kaders [17]. De aanpak kan elke keer weer verschillen omdat de onderliggende informatiebehoeften of problemen achter aanvragen, zienswijzen, klachten en bezwaren ook verschillen [18].

Met de informele aanpak stijgt het rapportcijfer dat de burger de overheid toekent naar gemiddeld een 7,2. Naast deze significant hogere waardering van de burger, leidt de informele aanpak tot lagere kosten, kortere doorlooptijden en een hogere arbeidstevredenheid van de behandelende ambtenaren [19].

Marseille, Tolsma en de Graaf constateren dat de Awb over het algemeen voldoende ruimte biedt voor een informele afhandeling van bestuursrechtelijke conflicten. De termijnen zijn voldoende flexibel en het horen is in de primaire fase nauwelijks aan procedurele normen gebonden (en ook bij een klacht, bezwaar of beroep zijn er redelijk veel mogelijkheden).[20]

Conclusie
‘Regel is regel’ is niet genoeg, schreef de Nationale Ombudsman al in zijn jaarverslag over 2006. Het enkel en alleen tijdens een hoorzitting uitleggen dat een beslissing logischerwijs uit de wet volgt, kan snel leiden tot gevoelens van onrechtvaardigheid. Het gaat de burger er veelal niet om hoe een besluit inhoudelijk luidt, maar om hoe hij door de overheid bejegend wordt. De besluitvorming van de overheid moet niet alleen rechtmatig maar ook rechtvaardig zijn. Een slechte ervaring op dit vlak kan leiden tot een negatieve waardering van en verminderd vertrouwen in de overheid. Ervaren onrechtvaardigheid leidt met enige regelmaat bovendien tot onnodige en kostbare bezwaar- en beroepsprocedures. De reguliere (formele) procedure lost de onderliggende conflicten dan doorgaans niet op. In veel gevallen kan de informele aanpak zoals toegepast in het project ‘Prettig contact met de overheid’ wel tot een oplossing leiden, met niet alleen meer tevredenheid en een hoger rapportcijfer tot gevolg. De informele aanpak vormt daarmee een belangrijke aanvulling op de reguliere Awb-procedures.

USG Juristen

De auteur van dit artikel is jurist bij USG Juristen. Graag delen wij onze kennis over, en onze ervaring met diverse juridische vraagstukken die er voor u toe doen.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Bij het opstellen van dit artikel is gebruik gemaakt van de onderzoeksrapportage “Van den Bos, K. & L. van der Velden (2012), Prettig Contact met de Overheid 4. Legitimiteit van de overheid, aanvaarding van overheidsbesluiten en ervaren procedurele rechtvaardigheid Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties”. Met dank aan Kees van den Bos en Lynn van der Velden voor hun commentaar en aanvullingen op een eerdere versie van dit artikel.

[2] Van den Bos, K. (2011). Vertrouwen in de overheid: Wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? Den Haag: Ministerie van BZK & Bos, van den K. & Velden, van der L. (2012).

[3] Zie onder andere TNS Nipo (2010), Onderzoek naar de kwaliteit van overheidsdienstverlening, 2-meting, Amsterdam: TNS Nipo.

[4] Van den Bos, K. & L. van der Velden (2012).

[5] Van Ettekoven, B.J. & D.A. Verburg (2011) Nieuwe zaaksbehandeling bij de bestuursrechter. Pionierskrant Den Haag: Ministerie van BZK.

[6] Van den Bos, K. (2011).

[7] Thibaut, J. & Walker, L. (1975) Procedural justice: A psychological analysis. Hillsdale, NJ: Erlbaum.

[8] Laemers M.T.A.B. e.a. (2007) Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger.

[9] Zie ook Brockner, J. & Wiesenfeld, B.M. (1996). An integrative framework for explaining reactions to decisions: Interactive effects of outcomes and procedures. Psychological Bulletin, 120, p. 189-208.

[10] Van den Bos, K., Ham, J., Lind, E.A., Simonis, M., Van Essen, W.J. & Rijpkema, M. (2008). Justice and the human alarm system: The impact of exclamation points and flashing lights on the justice judgment process. Journal of Experimental Social Psychology, 44, p. 201-219.

[11] Tyler T.R. (2006), Why People Obey the Law. Princeton, NJ: Princeton University Press.

[12] Lind, E.A., & Tyler, T.R. (1988). The social psychology of procedural justice. New York: Plenum.

[13] Leventhal, G.S. (1980) ‘What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships’ in K.J. Gergen, M.S. Greenberg en R.H. Willis (red.), Social exchange: Advances in theory and research (p. 27-54), New York: Plenum. & Lind, E.A. en Tyler, T.R. (1988) The social psychology of procedural justice. New York: Plenum.

[14] Zie bijvoorbeeld Brenninkmeijer, A.F.M. (2006) Fair governance: A question of lawfulness and proper conduct, Van Slingelandtlezing.

[15] Tyler, T.R. (1987) ‘Conditions leading to value-expressive effects in judgments of procedural justice: A test of four models’, Journal of Personality and Social Psychology, 52, p. 333-344.

[16] Brenninkmeijer, A.F.M.; Marseille, A.T. (2011) Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften, Nederlands Juristenblad (NJB) nr.30 p. 2010-2016.

[17] Van der Velden, L.  Koetsenruijter, C.C.J.M. en Euwema, M.C. (2010), Prettig contact met de overheid 2, Den Haag: Ministerie van BZK.

[18] Herweijer, M. en Lunsing, J.R. (2011), Hoe beleven burgers de bezwaarprocedure? Meta-evaluatie beleving door burgers van bezwaar, Den Haag: Ministerie van BZK.

[19] Van der Velden, L.  Koetsenruijter, C.C.J.M. en Euwema, M.C. (2010).

[20] Marseille, A.T.; Tolsma, H.D.; Graaf, K.J. de (2011) Prettig Contact met de Overheid 3; Juridische handreiking informele aanpak, Den Haag: Ministerie van BZK.

« Terug

Reacties

Er zijn geen reacties op dit artikel.

Uw reactie
Naam:
Reactie:
Validatie:
[Neem de cijfers over]

Schrijf je in bij Juristenweblog.nl

Recente artikelen

1-4-2014

Participatiewet: over solidariteit, maatwerk en bezuinigingen

Gemeenten krijgen op sociaal gebied de komende jaren te maken met drie decentralisaties, te weten: d ...

31-3-2014

Hij is groot, en ik ben klein... - Richtlijn oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten van invloed op algemene voorwaarden en overeenkomsten

Ondernemers die zaken doen met consumenten doen er goed aan een goede afweging te maken alvorens in ...

10-3-2014

Enige handeling vereist voor vergoeding buitengerechtelijke kosten?

In een tussenvonnis van de rechtbank Gelderland van 23 oktober 2013 is een impasse gesignaleerd tuss ...